Nota a Sentenza della Corte d’Appello di Roma, febbraio 2025
D.Lgs. 231/2007 · Art. 14 L. 689/1981 · Decadenza · Segnalazione operazioni sospette
1. Introduzione alla vicenda e inquadramento normativo
La Sentenza della Corte d’Appello di Roma di febbraio 2025 affronta un tema cruciale. Il tema è la decadenza del potere sanzionatorio in materia antiriciclaggio. La Corte ha stabilito principi chiari sul dies a quo del termine di novanta giorni.
Il caso riguarda l’omessa segnalazione di operazioni sospette. La normativa di riferimento è il decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231. Tale decreto attua le direttive europee in materia di prevenzione del riciclaggio di denaro.
La disciplina antiriciclaggio è di cruciale importanza per il sistema finanziario. Essa impone agli intermediari obblighi precisi di vigilanza. Il mancato rispetto di tali obblighi espone a severe sanzioni amministrative.
La sentenza in esame si inserisce in un filone giurisprudenziale consolidato. Esso riguarda i limiti temporali all’esercizio del potere punitivo dell’amministrazione. I principi affermati dalla Corte d’Appello meritano una disamina approfondita.
1.1 Il quadro normativo di riferimento
Il D.Lgs. 231/2007 costituisce il testo fondamentale della disciplina antiriciclaggio in Italia. Esso ha recepito la Terza Direttiva Antiriciclaggio (Direttiva 2005/60/CE). Il decreto è stato profondamente modificato dal D.Lgs. 90/2017, che ha recepito la Quarta Direttiva (Direttiva 2015/849/UE).
L’articolo 41 del D.Lgs. 231/2007 (nella versione vigente all’epoca dei fatti) disciplinava la segnalazione delle operazioni sospette. Tale obbligo gravava sugli intermediari finanziari. Essi dovevano segnalare all’UIF (Unità di Informazione Finanziaria) le operazioni ritenute sospette.
La norma sanzionatoria applicabile era l’articolo 57 del D.Lgs. 231/2007. Essa prevedeva sanzioni amministrative pecuniarie per l’omessa segnalazione. La successiva riforma del 2017 ha modificato il quadro sanzionatorio con l’attuale articolo 58.
Il procedimento sanzionatorio è regolato dalla legge 24 novembre 1981, n. 689. L’articolo 14 di tale legge disciplina la contestazione dell’illecito. Esso prevede un termine di novanta giorni per la notifica del verbale di contestazione.
1.2 L’obbligo di segnalazione delle operazioni sospette
L’obbligo di segnalazione delle operazioni sospette è uno dei cardini del sistema antiriciclaggio. Gli intermediari abilitati devono monitorare costantemente le operazioni della clientela. Devono inviare apposite segnalazioni all’UIF quando emergono indizi di riciclaggio.
Il D.Lgs. 231/2007 definisce dettagliatamente i soggetti obbligati alla segnalazione. Tra questi figurano le banche, gli istituti di pagamento e le imprese di investimento. La violazione dell’obbligo comporta sanzioni particolarmente severe.
L’indicatore di anomalia è uno strumento fondamentale per l’identificazione delle operazioni sospette. Il Provvedimento della Banca d’Italia del 24 agosto 2010 ha fornito indicatori specifici per gli intermediari bancari. Il sistema informatico ‘Gianos’ era uno degli strumenti adottati dagli istituti di credito per il controllo dei movimenti anomali.
La segnalazione deve essere inviata quando sussistono ragionevoli motivi di sospetto. Non è richiesta la certezza del reato di riciclaggio. È sufficiente il sospetto, fondato su elementi oggettivi, che i fondi derivino da attività illecite.
2. I fatti della controversia
La vicenda processuale prende avvio da numerosi versamenti su conti correnti bancari. I versamenti, di importo complessivamente superiore ad alcuni milioni di euro, erano stati effettuati su due conti correnti accesi presso una filiale bancaria. Tali operazioni presentavano profili di anomalia rilevanti.
2.1 Le operazioni bancarie contestate
I conti correnti in questione erano intestati a soggetti le cui operazioni avevano attirato l’attenzione degli inquirenti. I versamenti avvenivano con modalità e frequenza tali da configurare, secondo la normativa antiriciclaggio, operazioni da segnalare come sospette. La filiale bancaria non aveva attivato le procedure di controllo e segnalazione previste dalla legge.
L’omessa attivazione delle procedure di controllo anti-riciclaggio integrava la violazione dell’articolo 41 del D.Lgs. 231/2007. La responsabile della filiale avrebbe dovuto segnalare le operazioni sospette all’UIF. Tale omissione ha determinato l’avvio del procedimento sanzionatorio nei confronti dell’istituto di credito e della sua responsabile.
Le operazioni erano state già individuate come sospette dalla Guardia di Finanza. L’importo complessivo delle operazioni era notevolmente superiore alle soglie che avrebbero dovuto attivare i controlli. La mancanza di segnalazione ha reso necessario l’intervento delle autorità investigative.
2.2 L’accertamento da parte della Guardia di Finanza
La Guardia di Finanza ha condotto accertamenti approfonditi sulle operazioni bancarie contestate. Il verbale di constatazione è stato redatto nel novembre 2016. In tale occasione, la Guardia di Finanza ha identificato i responsabili delle violazioni e la natura delle irregolarità.
Il Pubblico Ministero presso il Tribunale competente aveva espresso il proprio nulla osta all’utilizzo delle informazioni. Questo nulla osta è fondamentale nel procedimento. Esso autorizza l’autorità amministrativa a utilizzare gli elementi acquisiti in sede penale per la contestazione amministrativa.
Il nulla osta era stato espresso nel novembre 2016, contestualmente alla redazione del verbale. A quel punto, l’autorità di vigilanza era in possesso di tutti gli elementi necessari. Aveva identificato il soggetto responsabile, le modalità delle violazioni e l’entità delle operazioni non segnalate.
2.3 Il procedimento sanzionatorio e il decreto ministeriale
Il Ministero competente ha emesso un decreto sanzionatorio nel 2020. La sanzione irrogata ammontava a circa cinquantamila euro nei confronti dell’istituto di credito. Contestualmente, la responsabile della filiale era stata sanzionata in qualità di obbligata solidale.
La responsabile della filiale era stata indicata come soggetto tenuto alla segnalazione. In tale qualità, era stata ritenuta responsabile in solido delle violazioni commesse dalla banca. La sanzione era stata calcolata in relazione all’entità delle operazioni non segnalate.
La contestazione era stata notificata nell’aprile 2017. Tra il rilascio del nulla osta (novembre 2016) e la notifica della contestazione erano trascorsi oltre novanta giorni. Questo dato temporale è risultato centrale nell’opposizione al decreto sanzionatorio.
3. Le questioni giuridiche affrontate
Il procedimento giudiziario ha visto contrapporsi diverse posizioni giuridiche complesse. La questione centrale era la tempestività della contestazione dell’illecito. Essa si intrecciava con temi fondamentali del diritto sanzionatorio amministrativo.
3.1 L’eccezione di decadenza: la posizione degli opponenti
Gli opponenti hanno eccepito la decadenza dell’amministrazione dal potere sanzionatorio. L’eccezione si fondava sulla tardività della notifica della contestazione. Tra la data del verbale di constatazione della GdF (novembre 2016) e la notifica del verbale di contestazione (aprile 2017) erano trascorsi oltre novanta giorni.
Il termine di novanta giorni è previsto dall’articolo 14 della legge 689/1981. Esso ha natura decadenziale. Il suo mancato rispetto determina l’inefficacia del procedimento sanzionatorio.
La tesi degli opponenti era lineare e fondata su solidi argomenti normativi. Dal momento in cui la GdF aveva redatto il verbale e il PM aveva espresso il nulla osta, l’autorità amministrativa disponeva di tutti gli elementi necessari. Il termine avrebbe dunque cominciato a decorrere dal novembre 2016.
La contestazione notificata nell’aprile 2017 era dunque tardiva. Era trascorso un arco temporale superiore ai novanta giorni previsti dalla legge. La conseguenza era la decadenza dell’autorità dal potere di irrogare la sanzione.
3.2 La difesa dell’amministrazione: la richiesta di ulteriori informazioni
L’amministrazione resistente ha opposto una diversa lettura del decorso del termine. Essa sosteneva che il dies a quo dovesse essere individuato non nella data del nulla osta, ma in una data successiva. In particolare, faceva riferimento alla data della risposta della banca alle richieste di chiarimenti.
Nel febbraio 2017 l’autorità aveva richiesto ulteriori informazioni alla responsabile della filiale. La risposta era pervenuta il 4 aprile 2017. Solo da tale data, secondo l’amministrazione, avrebbe potuto decorrere il termine di novanta giorni.
La tesi dell’amministrazione si basava sul principio, riconosciuto dalla giurisprudenza, dell’acquisizione della compiuta conoscenza degli elementi dell’illecito. Secondo tale prospettiva, le informazioni acquisite in sede penale non sarebbero state sufficienti. Sarebbero stati necessari chiarimenti diretti dalla responsabile della filiale.
L’autorità evidenziava che solo dopo la risposta del 4 aprile 2017 aveva potuto verificare il ruolo effettivo svolto dalla responsabile. Solo allora aveva potuto accertare le motivazioni sottese alla mancata segnalazione. Da tale data la contestazione del 13 aprile 2017 sarebbe risultata tempestiva.
3.3 Le deduzioni degli opponenti in replica
Gli opponenti hanno replicato evidenziando la inconsistenza della giustificazione addotta dall’amministrazione. Le informazioni richieste erano del tutto generiche. La risposta non aveva aggiunto nulla di nuovo rispetto a quanto già noto dall’accertamento della GdF.
La richiesta di chiarimenti era stata formulata in termini standardizzati. Verteva su elementi già documentati negli atti dell’accertamento penale. Non aveva apportato alcun elemento di prova ulteriore rispetto a quelli già in possesso dell’autorità dal novembre 2016.
Era emerso un dato rivelatore: l’autorità non aveva nemmeno prodotto in giudizio la richiesta di chiarimenti. Era stata prodotta solo la risposta della banca. Tale omissione era significativa e non consentiva al Giudice di valutare la reale necessità degli accertamenti supplementari.
Gli opponenti denunciavano il rischio di una strumentalizzazione del meccanismo delle richieste di informazioni. Se l’amministrazione potesse liberamente differire la contestazione tramite richieste istruttorie non necessarie, il termine decadenziale perderebbe ogni efficacia garantistica.
4. La decisione del Tribunale di primo grado
Il Tribunale di Roma aveva accolto le opposizioni proposte dagli incolpati. Aveva dichiarato la tardività della contestazione notificata nell’aprile 2017. Per l’effetto, aveva disposto l’annullamento del decreto sanzionatorio opposto.
Il Tribunale aveva ritenuto assorbiti i motivi di opposizione attinenti al merito della violazione. Si era limitato a decidere sulla questione pregiudiziale della decadenza. Tale approccio processuale è pienamente corretto in quanto la decadenza ha carattere pregiudiziale rispetto al merito.
Il ragionamento del Tribunale si fondava su una valutazione ex ante. Il Giudice di primo grado aveva verificato se, alla data del novembre 2016, l’autorità disponesse già di tutti gli elementi necessari per la contestazione. La risposta era affermativa.
Il Tribunale aveva altresì rimarcato che l’autorità non aveva prodotto la richiesta di chiarimenti del febbraio 2017. Questo dato probatorio era rilevante. Impediva di valutare i motivi specifici che avevano indotto alla richiesta di ulteriori informazioni. La mancata produzione del documento era indicativa della fragilità della posizione dell’amministrazione.
La decisione di primo grado aveva fatto applicazione dei principi affermati dalla Cassazione con la sentenza n. 21171 del 2019. Tale precedente aveva già chiarito i criteri per la determinazione del dies a quo del termine decadenziale in casi analoghi.
5. Il giudizio di appello e la decisione della Corte d’Appello di Roma
L’amministrazione ha proposto appello avverso la sentenza di primo grado. Il gravame censura la decisione per non aver tenuto conto della richiesta di chiarimenti. L’autorità insisteva nell’affermare che il termine dovesse decorrere dalla risposta ricevuta il 4 aprile 2017.
Gli appellati hanno resistito chiedendo la conferma della sentenza di primo grado. In via subordinata, nell’ipotesi di accoglimento del gravame, hanno chiesto al Giudice di decidere nel merito. Hanno sostenuto che la violazione non sussisteva. In ulteriore subordine, hanno chiesto la rideterminazione della sanzione nella misura minima prevista dalla normativa sopravvenuta.
5.1 L’analisi della Corte d’Appello
La Corte d’Appello di Roma ha rigettato il gravame. Ha confermato la sentenza impugnata in ogni sua parte. Il ragionamento della Corte si articola in modo chiaro e sistematico.
La Corte ha innanzitutto verificato se l’autorità avesse adempiuto al proprio onere probatorio. Quest’onere imponeva di dimostrare la necessità di un più ampio spatium deliberandi. Il termine dies a quo non poteva essere spostato in avanti senza una dimostrazione concreta e specifica di tale necessità.
La Corte ha poi esaminato il contenuto della richiesta di informazioni e della relativa risposta. Ha constatato che le informazioni richieste erano già note all’autorità dal novembre 2016. Non erano emerse informazioni nuove o decisive. L’attività istruttoria supplementare era dunque superflua.
È stato poi rilevato un dato processuale di grande rilievo. L’autorità non aveva prodotto in giudizio la richiesta di chiarimenti inviata alla responsabile della filiale nel febbraio 2017. Era stata prodotta solo la risposta. Tale omissione probatoria impediva di valutare le ragioni specifiche della richiesta e la sua necessità effettiva.
5.2 Il principio della valutazione ex ante
La Corte d’Appello ha ribadito con forza il principio della valutazione ex ante. Questo principio impone di verificare, al momento della redazione del verbale, se l’autorità disponesse già di tutti gli elementi necessari. Non si può procedere a una valutazione ex post, a ritroso.
La valutazione ex ante era quella adottata correttamente dal Tribunale di primo grado. La Corte ha condiviso tale impostazione metodologica. Essa è coerente con i principi affermati dalla Corte di Cassazione con la sentenza n. 21171/2019.
Al momento del nulla osta del novembre 2016, l’autorità conosceva già l’identità del soggetto responsabile. Era identificato il direttore della filiale della banca. Era già noto l’assetto interno alla struttura della funzione anti-riciclaggio. Non vi era dunque necessità di ulteriori accertamenti.
La valutazione ex ante escludeva la necessità della richiesta di chiarimenti del febbraio 2017. Tale richiesta è apparsa come un tentativo di allungare artificiosamente i tempi del procedimento. Un tentativo non sorretto da reali esigenze istruttorie.
5.3 Il divieto di differimento arbitrario del dies a quo
La Corte ha affermato un principio di fondamentale importanza: il dies a quo del termine decadenziale non può essere rimesso all’arbitrio dell’amministrazione. Ammettere il contrario significherebbe svuotare di ogni significato il termine previsto dalla legge. Il diritto di difesa dell’incolpato risulterebbe gravemente pregiudicato.
Il differimento delle richieste di chiarimenti oltre tre mesi dopo il verbale è apparso ingiustificato. L’autorità non ha allegato alcun motivo specifico che avesse imposto tale dilazione. In assenza di questa allegazione, il differimento non può spostare il dies a quo del termine decadenziale.
La Corte ha richiamato il rischio di un differimento ad libitum del decorso del termine. Se l’amministrazione potesse liberamente ritardare la contestazione tramite richieste istruttorie non necessarie, la garanzia del termine decadenziale sarebbe vanificata. Ciò si porrebbe in contrasto con i principi dello stato di diritto.
La richiesta di chiarimenti del febbraio 2017 è stata qualificata come richiesta standardizzata e generica. Verteva su aspetti già noti. Non richiedeva particolari approfondimenti. Non poteva dunque giustificare il differimento della contestazione.
5.4 L’onere probatorio a carico dell’amministrazione
La Corte ha precisato con chiarezza dove gravi l’onere probatorio nelle controversie sulla decadenza. È l’amministrazione a dover dimostrare la necessità di un più ampio spatium deliberandi. Non è l’incolpato a dover dimostrare la sufficienza degli elementi acquisiti.
Tale onere deve essere assolto in modo specifico e concreto. Non è sufficiente invocare genericamente la necessità di ulteriori chiarimenti. L’autorità deve indicare quali elementi mancavano, perché erano necessari e come essi siano stati acquisiti grazie alla richiesta di informazioni.
Nel caso esaminato, l’onere probatorio non era stato assolto. L’autorità si era limitata ad affermare la necessità di ulteriori informazioni senza dimostrarlo concretamente. La mancata produzione della richiesta di chiarimenti aveva reso impossibile qualsiasi verifica da parte del Giudice.
Anche allegando elementi presuntivi, l’amministrazione avrebbe potuto assolvere tale onere. Erano però necessari elementi presuntivi concreti e specifici. Non era sufficiente la mera circostanza di aver richiesto chiarimenti.
5.5 L’irrilevanza della risposta dell’incolpato
La Corte ha esaminato anche l’eventuale rilevanza della risposta resa dalla responsabile della filiale. Anche a voler considerare tale risposta come elemento utile, essa non poteva modificare le conclusioni raggiunte.
Le dichiarazioni rese dalla responsabile erano altrettanto generiche della richiesta che le aveva originate. Non avevano aggiunto alcun elemento di prova ulteriore. Non erano emersi nuovi dati rispetto a quelli già in possesso dell’autorità dal novembre 2016.
La risposta verteva principalmente sul funzionamento dell’applicativo ‘Gianos’ per il controllo dei movimenti anomali. Si trattava di informazioni certamente già ben note agli operanti e all’autorità di vigilanza. Tali informazioni non aggiungevano nulla di nuovo alla conoscenza della violazione.
Dunque, non era possibile far decorrere il termine di novanta giorni dalla data della risposta del 4 aprile 2017. La risposta era stata resa in un contesto istruttorio superfluo. Non aveva prodotto alcun elemento di novità giuridicamente rilevante.
6. Il quadro normativo di dettaglio
6.1 L’articolo 14 della legge 689/1981
L’articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689 è la norma cardine in materia di contestazione degli illeciti amministrativi. Esso prevede che la violazione sia contestata immediatamente all’autore o agli obbligati in solido. Quando non è possibile la contestazione immediata, la notifica degli estremi della violazione avviene entro novanta giorni.
Il termine di novanta giorni ha natura decadenziale. La sua violazione comporta l’estinzione del potere sanzionatorio dell’autorità. Non si tratta di un termine meramente ordinatorio, ma di un limite tassativo all’esercizio del potere punitivo.
Per i soggetti non residenti in Italia, il termine è di trecentosessanta giorni. Questa distinzione è rilevante in materia di antiriciclaggio, dove spesso sono coinvolte persone giuridiche o fisiche con domicilio all’estero. Nel caso in esame si applicava il termine ordinario di novanta giorni.
Il dies a quo del termine decorre dal momento in cui l’autorità ha acquisito la piena conoscenza degli elementi costitutivi della violazione. Sia sotto il profilo oggettivo (la condotta illecita) che soggettivo (il responsabile). Questo principio è consolidato nella giurisprudenza di legittimità.
6.2 L’articolo 41 del D.Lgs. 231/2007 (testo vigente all’epoca dei fatti)
L’articolo 41 del D.Lgs. 231/2007, nella versione vigente all’epoca dei fatti, imponeva agli intermediari finanziari l’obbligo di segnalare all’UIF le operazioni sospette. La segnalazione doveva avvenire ‘senza ritardo’, non appena l’intermediario veniva a conoscenza di operazioni sospette.
Il presupposto della segnalazione era il sospetto di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo. Il sospetto poteva essere fondato su caratteristiche, entità, natura o qualsivoglia circostanza relativa all’operazione. Si teneva conto anche della capacità economica e dell’attività svolta dal soggetto cui si riferivano le operazioni.
L’obbligo gravava sugli intermediari finanziari vigilati dalla Banca d’Italia. Tra questi figuravano ovviamente le banche. Alla violazione dell’obbligo si applicava la sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall’articolo 57 del medesimo decreto.
La responsabilità poteva essere attribuita sia alla persona giuridica (l’istituto di credito) sia alle persone fisiche che avrebbero dovuto effettuare la segnalazione. Nel caso in esame, la responsabilità era stata contestata sia alla banca sia alla responsabile della filiale, quale soggetto direttamente tenuto alla segnalazione.
6.3 Le modifiche normative: dall’articolo 57 all’articolo 58 del D.Lgs. 231/2007
Il D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 90 ha profondamente riformato il D.Lgs. 231/2007 in attuazione della Quarta Direttiva Antiriciclaggio. Tale riforma ha modificato il quadro sanzionatorio. L’attuale articolo 58 del D.Lgs. 231/2007 disciplina le sanzioni per la violazione dell’obbligo di segnalazione.
L’articolo 58, comma 2, del D.Lgs. 231/2007 prevede una sanzione minima di euro tremila. Gli appellati avevano invocato l’applicazione del favor rei. In caso di condanna, avevano chiesto la rideterminazione della sanzione nell’importo minimo previsto dalla normativa più favorevole sopravvenuta.
Il principio del favor rei in materia sanzionatoria amministrativa trova applicazione quando la norma sopravvenuta sia più favorevole all’incolpato. La Corte Costituzionale e la giurisprudenza di legittimità hanno progressivamente affermato tale principio anche nel settore delle sanzioni amministrative. La questione era però assorbita, nel caso di specie, dall’accoglimento della questione pregiudiziale della decadenza.
6.4 Il nulla osta del Pubblico Ministero
L’acquisizione del nulla osta del Pubblico Ministero è un passaggio fondamentale nei procedimenti in cui gli elementi istruttori sono stati acquisiti nel corso di indagini penali. L’articolo 220 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale disciplina i rapporti tra procedimento penale e accertamento amministrativo.
Il nulla osta è l’autorizzazione dell’autorità giudiziaria all’utilizzo degli elementi acquisiti in sede penale ai fini del procedimento sanzionatorio amministrativo. La sua rilevanza ai fini del decorso del termine di novanta giorni è stata oggetto di ampio dibattito giurisprudenziale.
Secondo la giurisprudenza prevalente, il nulla osta segna il momento a partire dal quale l’autorità amministrativa può effettivamente utilizzare gli elementi acquisiti. Da tale momento decorre il termine per la contestazione. Nel caso in esame, il nulla osta era intervenuto nel novembre 2016, contestualmente alla redazione del verbale della GdF.
7. La giurisprudenza di riferimento
7.1 La Cassazione n. 21171/2019
La sentenza della Corte di Cassazione n. 21171 del 2019 è il precedente più rilevante citato dalla Corte d’Appello. Essa ha affermato i principi fondamentali in materia di decadenza dal potere sanzionatorio. La sentenza chiarisce i criteri per la determinazione del dies a quo del termine di novanta giorni.
Il principio fondamentale affermato dalla Cassazione è che il termine decorre dalla data in cui l’autorità ha acquisito la piena e compiuta conoscenza degli elementi della violazione. Sia sotto il profilo oggettivo che soggettivo. Non rileva la data di notifica degli atti o di ricezione delle risposte a richieste di informazioni, se tali elementi non erano necessari.
La Cassazione ha anche precisato che grava sull’autorità amministrativa l’onere di dimostrare la necessità di un più ampio spatium deliberandi. Non è sufficiente invocare la necessità di ulteriori indagini. È necessario dimostrare concretamente perché gli elementi già acquisiti non fossero sufficienti per la contestazione.
La valutazione della necessità degli ulteriori accertamenti deve essere compiuta ex ante. Non rileva che, ex post, l’attività istruttoria supplementare si sia rivelata superflua. La verifica va fatta al momento in cui l’autorità ha ricevuto gli elementi dell’accertamento iniziale.
7.2 L’orientamento consolidato della Cassazione sul dies a quo
La Cassazione ha affrontato in numerose pronunce la questione del dies a quo del termine di novanta giorni. L’orientamento prevalente è quello della compiuta conoscenza degli elementi costitutivi dell’illecito. Tale orientamento è stato affermato in materia di sanzioni antiriciclaggio e in altri settori del diritto sanzionatorio amministrativo.
Corte di Cassazione, Sez. II civile, sentenza n. 8206/2016: ha ribadito che il termine decorre dal momento in cui l’autorità è in condizione di contestare l’illecito. Ha precisato che tale momento coincide con l’acquisizione di tutti gli elementi necessari, sia oggettivi che soggettivi.
Corte di Cassazione, Sez. I civile, sentenza n. 12782/2018: ha affermato che il termine di novanta giorni ha natura decadenziale. La sua violazione comporta l’inefficacia del provvedimento sanzionatorio. Non è applicabile la sospensione o l’interruzione del termine.
Corte di Cassazione, Sez. II civile, ordinanza n. 3415/2021: ha confermato che la richiesta di informazioni non necessarie non può spostare il dies a quo del termine decadenziale. L’attività istruttoria supplementare deve essere effettivamente necessaria per la corretta identificazione della violazione e del suo autore.
7.3 La giurisprudenza in materia di segnalazione delle operazioni sospette
La giurisprudenza ha affrontato in più occasioni la questione degli obblighi di segnalazione delle operazioni sospette. In materia bancaria, i Giudici hanno chiarito i criteri per valutare la sussistenza del sospetto. Il parametro di riferimento è quello dell’operatore professionale diligente.
Corte di Cassazione, Sez. I civile, sentenza n. 28743/2019: ha affermato che la valutazione del sospetto deve essere effettuata in base agli elementi disponibili al momento dell’operazione. Non rilevano le informazioni acquisite successivamente. È decisiva la situazione conoscitiva dell’intermediario al momento del compimento delle operazioni.
Corte di Cassazione, Sez. I civile, sentenza n. 19589/2021: ha precisato che l’obbligo di segnalazione sussiste anche in assenza di certezza circa la natura illecita dei fondi. È sufficiente il ragionevole sospetto. L’intermediario non può attendere la certezza del reato per effettuare la segnalazione.
In materia di responsabilità solidale della persona fisica responsabile della segnalazione, la giurisprudenza ha chiarito che la responsabilità del direttore di filiale è autonoma rispetto a quella della banca. Il direttore è il soggetto direttamente responsabile per l’omessa segnalazione nelle operazioni rientranti nella sua competenza.
8. I principi di diritto stabiliti dalla sentenza
8.1 La decadenza dal potere sanzionatorio in materia antiriciclaggio
La Sentenza della Corte d’Appello di Roma di febbraio 2025 afferma principi chiari in materia di decadenza. In materia di illeciti amministrativi antiriciclaggio, il termine di novanta giorni per la contestazione decorre dalla data in cui l’autorità ha acquisito tutti gli elementi oggettivi e soggettivi necessari per valutare la sussistenza dell’infrazione.
Tale principio garantisce la certezza giuridica nel rapporto tra incolpato e autorità. Impone all’amministrazione di agire tempestivamente. Non consente di procrastinare sine die l’avvio del procedimento sanzionatorio.
La decorrenza del termine non può essere artificiosamente differita mediante richieste di informazioni non necessarie. L’autorità deve dimostrare concretamente la necessità di un più ampio spatium deliberandi. In assenza di tale dimostrazione, il termine decorre dalla data di acquisizione degli elementi iniziali.
8.2 L’onere della prova a carico dell’amministrazione
Grava sull’amministrazione l’onere di dimostrare la necessità di un più ampio spatium deliberandi rispetto alla data del verbale di constatazione. Questo principio è di fondamentale importanza nel contenzioso sanzionatorio. Inverte la logica che potrebbe far pensare a un onere dell’incolpato di dimostrare la sufficienza degli elementi acquisiti.
L’onere deve essere assolto anche allegando elementi presuntivi, purché concreti e specifici. Non è sufficiente la mera affermazione della necessità di ulteriori accertamenti. L’autorità deve indicare quali elementi mancavano e perché erano necessari per la corretta contestazione.
La mancata produzione in giudizio dei documenti relativi alla richiesta di informazioni aggrava la posizione dell’autorità. Essa impedisce al Giudice di valutare la necessità effettiva degli accertamenti supplementari. Costituisce un elemento negativo nella valutazione probatoria.
8.3 Il divieto di differimento arbitrario
Il dies a quo del termine di decadenza non può essere rimesso all’arbitrio dell’amministrazione. Ammettere il contrario svuoterebbe di ogni significato la garanzia del termine decadenziale. Il diritto di difesa dell’incolpato risulterebbe gravemente pregiudicato.
Il differimento delle richieste di chiarimenti in assenza di specifiche esigenze istruttorie non può spostare il termine decadenziale. La richiesta di informazioni standardizzata e generica non è idonea a giustificare il differimento. Le informazioni richieste devono essere effettivamente necessarie e non già in possesso dell’autorità.
Il rischio del differimento ad libitum è un pericolo concreto per il sistema delle garanzie processuali. La giurisprudenza, a partire dalla Cassazione n. 21171/2019, ha inteso arginare tale rischio. La Sentenza della Corte d’Appello di Roma di febbraio 2025 si iscrive coerentemente in questo filone.
8.4 La valutazione ex ante della necessità degli accertamenti
La valutazione della necessità degli accertamenti ulteriori deve essere compiuta ex ante. Non rileva che, ex post, l’attività istruttoria supplementare si sia rivelata superflua. La verifica va effettuata al momento in cui l’autorità ha ricevuto gli elementi dell’accertamento iniziale.
La valutazione ex ante garantisce l’obiettività del giudizio sulla tempestività della contestazione. Impedisce all’amministrazione di giustificare ex post l’utilità di accertamenti la cui necessità non era verificabile ab initio. Protegge l’incolpato da contestazioni tardive.
Nel caso in esame, la valutazione ex ante portava a concludere che, già dal novembre 2016, l’autorità disponeva di tutti gli elementi necessari. Era identificato il responsabile. Era nota la modalità della violazione. Non sussisteva alcuna reale necessità di ulteriori accertamenti.
9. Soccombenza e spese di giudizio
La Corte d’Appello di Roma ha rigettato l’appello proposto dall’amministrazione. Ha confermato in ogni sua parte la sentenza impugnata. Il decreto sanzionatorio è stato definitivamente annullato.
L’amministrazione appellante è risultata soccombente in entrambi i gradi di giudizio. In primo grado, il Tribunale aveva già accolto le opposizioni e annullato il decreto. In secondo grado, la Corte d’Appello ha confermato tale decisione.
La pronuncia sulle spese di giudizio del secondo grado segue il principio della soccombenza. L’amministrazione è stata condannata alla rifusione delle spese del grado di appello in favore di ciascuno degli appellati.
Le spese del secondo grado di giudizio sono state liquidate in circa seimila euro per compenso professionale in favore di ciascuna delle parti appellate, oltre spese generali al quindici per cento e accessori come per legge. La determinazione tiene conto della complessità delle questioni trattate e del valore della controversia.
10. Massima giurisprudenziale
In materia di illeciti amministrativi antiriciclaggio, il termine di novanta giorni per la contestazione della violazione previsto dall’articolo 14 della legge 689/1981 decorre dalla data in cui l’autorità amministrativa ha acquisito tutti gli elementi oggettivi e soggettivi necessari per valutare la sussistenza dell’infrazione. Grava sull’amministrazione l’onere di dimostrare la necessità di un più ampio spatium deliberandi rispetto alla data del verbale di constatazione, anche allegando elementi presuntivi ma concreti della necessità di ulteriori accertamenti. La richiesta di informazioni standardizzata e generica, avente ad oggetto elementi già noti all’autorità, non è idonea a giustificare il differimento della contestazione e a spostare in avanti il dies a quo del termine decadenziale. Il differimento ingiustificato degli adempimenti istruttori, in assenza di allegazione di un motivo specifico che lo imponga, non può spostare il decorso del termine di decadenza, pena la rimessione all’arbitrio dell’amministrazione dell’individuazione del periodo di decadenza, in spregio al diritto di difesa dell’incolpato. La valutazione della necessità degli accertamenti ulteriori deve essere compiuta ex ante, verificando se alla data del verbale di constatazione l’amministrazione disponesse già di tutti gli elementi necessari per la contestazione.
11. Conclusioni e riflessioni operative
La Sentenza della Corte d’Appello di Roma di febbraio 2025 offre importanti spunti di riflessione per gli operatori del settore. Sia per le autorità di vigilanza, sia per gli intermediari soggetti alla normativa antiriciclaggio.
Per le autorità di vigilanza, la sentenza ribadisce l’importanza di agire tempestivamente. Il termine di novanta giorni per la contestazione deve essere rispettato scrupolosamente. Le richieste di informazioni supplementari devono essere giustificate da effettive esigenze istruttorie.
Per gli intermediari finanziari, la sentenza conferma l’esistenza di un sistema di garanzie processuali efficace. Il termine decadenziale per la contestazione è una tutela reale. Può essere fatto valere con successo quando l’autorità non abbia agito tempestivamente.
Sotto il profilo delle prassi operative, la sentenza suggerisce agli intermediari di documentare accuratamente le proprie procedure antiriciclaggio. Una documentazione chiara e completa può essere decisiva in sede di opposizione. Consente di dimostrare le ragioni che hanno portato, o non portato, alla segnalazione di operazioni sospette.
La sentenza si inserisce in un quadro normativo in costante evoluzione. Le direttive europee in materia antiriciclaggio si susseguono con frequenza crescente. La Quinta Direttiva (Direttiva 2018/843/UE) e la Sesta Direttiva (Direttiva 2018/1673/UE) hanno ulteriormente rafforzato il sistema di prevenzione e contrasto al riciclaggio.
La giurisprudenza svolge un ruolo fondamentale nell’interpretazione della normativa antiriciclaggio. Le sentenze dei Giudici contribuiscono a definire i confini dell’obbligo di segnalazione e le garanzie procedurali degli incolpati. La Sentenza della Corte d’Appello di Roma di febbraio 2025 costituisce un importante tassello di questo mosaico interpretativo.
* * *
Nota redatta a fini informativi e divulgativi.
Non costituisce parere legale né consulenza.
